钱林波:机动化的理性认识与交通综合治理策略

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本文分析了江苏机动化发展基本概况与问题,探讨了机动化与交通治理的关系,提出了江苏城市交通综合治理的目标与主要策略。h0g行之道

江苏作为我国东部最发达的省份之一,率先进入到了高城镇化、高机动化的发展时期,既反映了江苏改革开放以来创新发展和率先发展的巨大成就与实际效果,同时也令江苏比其他内陆省份城市率先面临着城市化与机动化高潮到来的挑战与冲击。为此,需要理性认识机动化和城市交通拥堵问题,寻求城市交通综合治理的科学路径与策略。h0g行之道

1 江苏机动化发展的基本概况
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出行总量快速增加。近几年来,虽然我省总人口增长的速度有所减缓,但总量规模和城市化率呈现稳步增长的态势,到2014年我省总人口达到7960万、总体城镇化水平达到65.2%。一方面,城市人口的快速增长带来了交通需求的高速增长。另一方面,随着我省各城市框架的迅速拉开,城市化地区不断拓展,城市活动空间显著扩大,居民出行距离随着城市范围的扩大而明显延长。10 年左右的时间,苏州、南京等城市居民的平均出行距离增长 40-60%,一些中小城市居民平均出行距离也显著增长了10-25%左右。由于城市功能布局与城市交通服务能力严重失衡,在城市空间拓展的同时,新区功能尚未完善,使得老城与新区之间上下班高峰潮汐式交通需求特征明显。h0g行之道

小汽车开始普及。从2011年到2014年,我省GDP年均增长9.8%。与经济快速发展相对应,全省机动车和小汽车总量快速增长,到2014年底,全省民用机动车辆达到1782.09万辆,个人拥有小轿车达到665.64万辆,城市居民百户拥有小汽车34.58辆,其中,58.82%的高收入家庭拥有小汽车。从私人小汽车地域分布来看,苏南城市基本在200辆以上(南京228,苏州302,无锡214,常州198),苏中城市在100左右(南通112,扬州91,泰州78),苏北城市在50-60之间(徐州64,连云港60,淮安46辆)。h0g行之道

城市交通结构亟须优化。2005年以来,虽然我省城市在公共交通优先方面开展了卓有成效的工作,公共交通出行比例有明显的上升,但占比仍然偏低,与此同时,步行、自行车的出行比例逐步下降。全省部分城市公共交通出行比例分别为:南京市26%,无锡15%,南通11.7%,盐城5.5%,泰州11.8%,扬州12.69%,常州12.2%,苏州14.85%。这与欧洲、日本等大城市的25-40%的公交出行比例相比差距较大。城市道路路权分配受到鼓励小汽车发展的政策影响,步行、自行车交通路权被机动车挤占,公共交通运行环境下降,加之小汽车快速普及和使用成本的低廉,导致城市自行车交通出行方式结构比例的持续下降,部分城市公交出行比例呈现波动甚至下降的趋势。如南京市主城区非机动车分担率从2005年的41%下降到2015年的29.5%,南通市自行车分担率从2007年的24.8%下降到2012年的14.8%。另外,对小汽车过度使用未能有效管控,进一步加快了小汽车出行比例的快速增长。h0g行之道

汽车交通供需矛盾将长期存在。交通拥堵的本质是城市汽车交通需求超过城市道路承载能力。城市交通需求处于快速、随机的动态变化过程中,交通需求是快变量,城市交通需求的时间、空间、方式和持续时间越来越呈现出随机、个体、多样和即时的特点。与此同时,城市交通总体的供应水平、发展规模处于慢变过程中,供应速度和供应规模具有渐变性和相对稳定性。城市交通需求变化的快速性和随机性与交通设施供应的渐变性和相对稳定性决定了城市道路交通供需矛盾的长期性。交通供需的不平衡将长期存在,而且这对矛盾将随着城镇化、机动化的快速发展而日益加剧。h0g行之道

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2  机动化发展的趋势与治理目标
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转变交通治理理念和目标。长期以来,城市交通的治理侧重于城市道路交通基础设施的建设和供应,形成了“增加供给—诱导需求—新的供需矛盾—增加供给”的恶性循环。其实,早在1962年,美国公共政策与公共行政管理学者安东尼·当斯(AuthonyDowns)在其论文“高峰期高速公路的拥堵法则”中,分析了高峰期交通拥堵以及交通拥堵与交通平衡理论之间的关系,可以理解为,在城市政府对城市小汽车交通需求不进行有效管理和控制的情况下,新建的城市道路设施会诱发新的交通量,而城市机动车的交通需求总是倾向于超过城市道路交通供给。城市交通治理的根本目的是实现人和物在城市的高效、便捷和安全移动,而不是追求汽车交通的供求平衡。我省城市人口密度高、土地资源匮乏,这样的发展背景要求城市交通发展必须采取集约化、高效率的发展模式,从单纯面向汽车交通的交通治理模式转变为面向人可移动性提高的城市交通综合治理。按照“近远结合,源流并举,综合治理,标本兼治”的发展思路,交通治理既要针对交通流又要针对交通源,既要针对当前城市交通拥挤中的突出问题,提出问题导向的对策措施,更要着眼城市交通长远发展,增强人的可移动性,提出系统性的对策与措施,从加强土地利用与交通系统协调发展、明确城市交通可持续发展的方向和路径、优先发展公共交通和大力提升城市公共交通服务水平、完善道路交通基础设施、加强交通需求管理和引导、提高既有交通设施效能和强化政策引导、综合管理等方面,采取综合性的对策措施,同时也要不断改进城市交通精细化管理水平,提高交通参与者的交通安全意识和交通文明素质。h0g行之道

3  对策与建议
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政府负责,形成交通综合治理的长效机制。治理城市交通拥堵是改善城市环境,保持城市健康、可持续发展的重要内容,要把缓解城市交通拥堵纳入城市政府的重要议事日程,形成治理拥堵的长效机制。城市政府要建立强有力的组织指挥与高位协调机制。在组织架构和形式上,可以成立由市政府直接牵头,规划、建设、交通、交警、城管、市政等多个职能部门参加的交通综合整治领导小组,组织、指导、协调交通领域内重大问题的研究和处理;形成治理拥堵长效机制。h0g行之道

协调发展,促进城市交通与土地利用规划的耦合互动城市规划布局对城市交通需求分布形态和强度具有重要的影响作用,交通与土地利用协调发展是城市交通拥堵治理的根本之策。通过城市交通与土地利用的一体化规划,强化支撑和引领城市功能布局、用地规划的交通系统耦合协调关系。要结合全省城市总体规划修编和调整,开展城市总体规划阶段交通与用地的互动协调发展研究,积极推进以公共交通为导向的城市功能布局和发展模式,在城市主要的公共交通沿线和交通枢纽周边集中布置高强度的、综合的城市功能。同时,建立完善的城市规划管理和实施制度,针对城市规划的各个层次,全面系统地开展各层面和各专项交通规划,特别是城市控制性详细规划,要强化交通与用地布局的协调互动和对交通基础设施的用地控制。重视城市建设项目的交通影响评价,处理好建设项目交通与周边道路交通系统的关系,减少建设项目交通的不良影响。h0g行之道

规划引领,构建功能完善的城市综合交通体系。编制城市综合交通和专项规划,在规划的各个层次加强与城市规划的协调,强化通过城市综合交通体系组织城市功能,特别是城市公共交通组织城市功能、中心体系和用地布局,科学评价交通系统和城市规划布局的协调性。科学编制城市综合交通体系规划,明确适合城市发展的交通体系发展目标和模式,统筹规划城市综合交通网络。在综合交通规划的基础上,各城市应加强城市交通拥挤治理研究,提出近期尤其是城市中心区和问题突出地区的交通改善系统对策。h0g行之道

公交优先,全面提升公共交通服务水平和竞争力。建立健全城市公共交通法规体系,为城市公共交通发展提供法制保障,确保公共交通制度化、规范化发展。构建功能完善、层次清晰和衔接一体的城市公共交通服务网络,积极规划建设适应于城市规模、城市形态和功能布局的快速公共交通骨干体系,大力发展城市公共交通基本网,努力提高城市公共交通总体服务能力。落实公交发展资金。城市公共交通建设资金纳入公共财政体系,统筹安排,加大投入,重点扶持。政府要对场站建设、公交车辆购置与更新、先进设施装备的配置给予必要的资金和政策扶持,以构建和维持强大的、高品质以及与小汽车交通有竞争力的城市公共交通系统,逐步确立公共交通在客运市场上的主体地位。切实优化公交出行环境,在公交线路重复系数高的城市道路上和其他主要客流走廊上应设置公交专用道或实施交叉口公交优先。要跟踪城市外延扩张和内部更新发展态势,优化加密公交线网和站点,合理优化加密公交线网和站点。加强多层次的城市公共交通体系组织,构建高效、便捷的一体化换乘体系。建立科学的公交专营权制度和票价政策。坚持以国有企业为主体,引进竞争机制,严格政府监管,逐步培育和完善公交客运市场,改善公交服务质量。在政府加大对公交补贴的同时,全省各城市应维持适度低票价政策,同时结合大型公交枢纽站点的设置,采取灵活换乘优惠政策,使城市公交真正成为大中城市的主要出行方式。h0g行之道

需求管理,均衡城市交通供需关系。世界城市交通拥堵治理在关注城市交通系统能力供给和效能发挥的同时,普遍重视对城市交通需求的管理。综合运用城市规划、经济手段、交通组织、法律法规和行政资源等手段,通过停车管理、车辆限行、牌照控制、拥堵收费、鼓励合乘车优先通行,以及通过错时上下班、弹性工作时间和远程办公等措施,调节调控城市交通需求的空间分布、时间分布和结构分布,充分发挥道路交通系统的资源效能。实现缓解城市交通拥堵的目的。h0g行之道

能力提升,加强和完善道路交通基础设施建设。重视道路网络体系的结构优化和功能完善,梳理老城区路网,打通断头路,加强街巷出新整治。要利用城市老城更新改造和存量资源利用的契机,打通断头路,形成分流系统,同时要加密、拓宽支路,改善支路行车条件,形成微循环系统。重视老城与新区道路通道、城市出入口通道和蜂腰地带的道路通道建设。要根据跨区通道以及城市主要出入口的交通需求,适当超前规划建设跨河流、山体等自然屏障以及跨铁路、高速公路等人工屏障的通道;对通行能力不匹配的既有通道及时纳入拓宽改造建设计划。改善步行、自行车交通系统的通行空间和环境,要改变过去弱化步行、自行车交通系统和挤占慢行交通空间的做法,按照《江苏省步行、自行车交通规划导则》的要求,完成步行、自行车交通规划,完善恢复步行、自行车交通系统。h0g行之道

以静制动,发挥停车系统的调节作用。重视建筑物配建停车标准的制定和滚动修订。各城市应结合自身机动化发展和停车需求状况,以早期出台的全省配建指导性标准为基础,及时制定和滚动修订符合各城市实际情况的配建标准。要充分重视配建车位的绝对主体地位,避免配建不足导致城市停车问题的扩散蔓延;对配建不足、改变停车泊位使用性质的,要严格执行征收建设差额费措施。全省各市要通过停车设施建设投资体制的多元化和民营化改革,促进城市公共停车场发展的良性循环。加强停车需求管理和停车秩序管理,实现通过停车需求管理调节通勤出行小汽车的使用规模。要根据不同地区、不同停车目的实施差别化停车供给和收费管理,通过车位规模和停车费率,建立停车资源对小汽车理性使用的调节机制。建立路内停车设置标准,严格控制路内车位的总量规模。构建多部门合作的停车管理委员会,重点负责路内路外公共停车场的政策制定、秩序管理和收费管理。加强停车执法管理,探索停车执法外派管理模式。h0g行之道

精细管理,充分发挥既有道路交通基础设施的效能。优化道路交通系统组织,全面实施交通系统管理。摸排梳理影响城市交通拥挤的交通组织措施,重点关注立交匝道区段和老城地区。建立空间上相互分离的机动车、自行车、步行系统和专用道系统,组织单向交通和公共交通优先体系等各种手段,科学合理地调节交通流,充分发挥路网潜力。重视城市道路交通精细化设计。通过合理组织交通、优化路权分配、科学分配交通空间、改善道路设施各要素配置和强化道路沿线出入口管理等方法提高道路空间资源的使用效能。加强道路交叉口渠化改造和设施管理,改进交通信号配时设计。强化行人过街的人性化设计。加强城市道路秩序管理,规范步行自行车交通空间,特别是道路路段和交叉口,其空间设计、时间安排和通行路权应当明确和规范。对利用城市道路设置的路边停车,要评价其对步行、自行车和公共交通通行和安全的影响,有重大影响和安全隐患的点段,路边停车要坚决取缔。积极发展智能交通系统,构建智能化的交通控制系统。建立交通事故、突发事件的快速处置机制。进一步强化占用城市道路的市政工程施工期的交通组织和管理,对不可回避的建设项目要优化建设时序和工期,尽量减小建设项目施工对城市道路带来的交通拥堵。加强全民交通安全、交通文明宣传教育建设,提高城市市民交通文明素质。大力加强公众的绿色交通发展意识教育,鼓励市民选择公共交通、步行和自行车等绿色交通方式出行,减少城市机动车交通总量,提高城市交通系统的综合效率h0g行之道

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