杨涛:江苏城市交通发展新思路新策略

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本文梳理总结了江苏城市交通发展成效和经验,剖析了城镇化与机动化联动快速发展背景下江苏城市交通存在的问题与面临的挑战,并基于新型城镇化背景下江苏城市交通发展机遇与要求,提出了江苏城市交通发展的思路和策略。tAx行之道

一、规划引领、率先发展,江苏城市交通状况总体良好tAx行之道

根据高德地图最新发布的2016年第一季度进入全国拥堵指数,在进入排序的60座主要城市中,江苏有8个城市,除南京(排序第29名)之外,全部排在30名之后。在31个省会城市堵车情况排名中,南京位列第21位,也处于较好状况。tAx行之道

江苏作为中国东部最发达的省份之一,21世纪以来率先进入到了全面小康、高城市化、高机动化的发展时期,既反映了江苏改革开放以来科学发展、创新发展和率先发展的巨大成就与实际成效,同时也比其他内陆省份城市率先面临着城市化与机动化高潮到来的挑战与冲击,如乘车难、行车难、停车难、行路难以及交通污染加剧等等。为此,早在21世纪初开始,省委、省政府就高度重视城市交通问题,要求对全省各地城市交通状况开展调研,及时提出对策建议,指导各市城市交通规划建设与综合治理。tAx行之道

2003年,江苏省委政研室、省住建厅先后组织开展了《江苏城市交通问题与对策研究》和《江苏省城市交通拥堵治理对策研究》的两个专题研究。2005年,江苏省住建厅组织编制发布了《城市综合交通规划编制导则》,要求各设市城市三年内完成一轮城市综合交通规划编制工作,随后又先后制定发布了公共交通规划、停车规划、步行与自行车交通系统规划的编制导则,建立了较为完整的城市交通规划编制体系。江苏省会南京在全国同类城市中,第一个编制发布了《南京交通发展白皮书》。全省各市组织编制的城市综合交通规划和各专项交通规划,有效指导了各地10多年来的城市交通政策制定、设施建设与运营管理,对于江苏城市交通科学发展起到了重要的战略指导作用。tAx行之道

过去的20多年,是江苏区域交通、城市交通、城乡交通发展最快最好的时期。区域交通方面,打赢了跨江通道建设和高速公路建设(特别是苏北高速公路建设)两大战役。目前,江苏境内已建成的过江通道(包括南京长江大桥、南京长江二桥、三桥、四桥,润扬大桥、泰州大桥、江阴大桥、苏通大桥、崇启大桥以及南京长江隧道、扬子江隧道和大胜关铁路大桥、南京地铁3号线、10号线等)14条,镇江五峰山和锡通两座公铁合用过江通道正在建设中。截至2015年底,全省高速公路通车里程超过4600公里,形成了“五纵、九横、五联”总体格局,实现了“十二五”末县县通高速公路的目标。与此同时,京沪高铁、宁杭铁路客运专线、沪宁城际、宁合城际、宁安城际五条高铁铁路和城际铁路开通,以及一大批港口、机场、高铁综合枢纽新建、扩建完成。这些过江通道、高速公路、高速铁路、综合枢纽等重大交通基础设施建成开通,极大提升了国家和区域跨江交通运输能力,极大改变和提升了苏中、苏北自新中国成立后长期落后的交通区位条件、综合交通设施水平与服务能力,也带动了江苏全省对外开放和城镇、产业的快速发展,有力支撑了了苏南、苏中和苏北的区域协同发展、城市与城乡一体化发展。城市交通方面,2014年省政府苏政发〔2014〕80号发布了《关于进一步落实城市公共交通优先发展战略的实施意见》。江苏全省各市尤其是13个省辖市,都旗帜鲜明地将优先发展公共交通作为城市交通最重要的发展战略。公共交通特别是轨道交通、快速公交设施建设取得突破性进展。城市轨道方面:已经有南京、苏州、无锡、常州、徐州、南通等6个城市获得国家批准建设城市轨道交通,是全国获批城市最多的省份。其中,南京、无锡和苏州3个城市共建成9条线路,总长度达 274.6km;常州、盐城、连云港3个城市共建成19条快速公交BRT线路,总长度达384.3km;南京、苏州和淮安3个城市建成了3条有轨电车线路,总长度达46.1 km。截至2013年全省城市居民每万人拥有公交车辆已达到12.1标台(2005年底为8.6标台);我省城市公交分担率已达到20.1%(2011年底为18.9%)。南京和苏州分别被批准为全国首批和第二批公交都市示范城市。南京公交电动化获得“全球城市交通领袖奖”,常州公交获得了“国际推动公共交通贡献奖”。南京、苏州、无锡、常州、南通等基本建成了较为完善的城市快速路系统。各市城市主次干路网基本形成。与此同时,各市也高度重视城市交通近期改善、综合治理以及步行、自行车交通提升,均取得了积极成效。南京、常州等城市被评为全国畅通工程示范城市,常熟、昆山等城市成为全国步行、自行车交通系统建设示范城市。tAx行之道

二、正视问题、面对挑战,江苏城市交通仍需正确认识、积极应对tAx行之道

尽管江苏是目前全国区域交通和城市道路交通状况最好的省份之一,但是仍然面临着新的问题和挑战,必须正确认识、积极应对。tAx行之道

区域交通方面:虽然江苏已经有京沪、沪宁、宁杭、宁安和宁合等5条高速铁路和城际铁路建成通车,居全国领先水平,但是这5条高铁主要集中在苏南地区,苏中、苏北和江苏沿海地区的高速铁路和城际铁路相对滞后,呈现出较严重的区域不平衡态势。在高铁时代到来的背景下,很可能形成区域间新的交通区位落差和发展机会落差,应当引起重视,及时施策。而在已建和拟建的高速铁路、城际铁路工程中,高速铁路、城际铁路及其综合枢纽的选线选址需要审慎论证、科学决策。高铁综合枢纽一体化交通规划设计及其周边地区整体城市设计需要进一步提高质量、提升水平。在货运物流方面,需要高度重视、重点突破两大瓶颈,即多式联运特别是铁水联运瓶颈,枢纽、运输、物流、产业按照市场化机制融合的瓶颈,尽快释放我省地处沿海、沿江和欧亚大陆桥桥头堡等诸多交通区位优势的能量与潜力。tAx行之道

城市交通方面:首先面临的最大挑战是小汽车的持续高增长与有限的道路资源矛盾日益突出。2015年末我省个人汽车保有量第一次突破1000万辆大关,达到1076.9万辆,净增141.2万辆,比上年末增长15.1%。特别是苏南地区很快进入将到基本普及化阶段(千人拥有超过300辆),这种趋势未来5-10年内将进一步加快。而相应的道路载体与容量的增量空间在缩小,总体路网密度低,存在次干路与支路网薄弱、道路设施粗放化等结构性问题和功能性缺陷。其次是江苏城市公共交通的整体服务能力和水平还不能完全满足高水平城市化发展需要和人民群众对高品质公交服务的需要,还难以担当城市客运交通主体的功能作用。大城市轨道交通建设还需要投入巨大财力,且需要相当长时间;路面公交存在着线网密度低、层次单一、布局不合理以及到站不准时、等车时间长、换乘不方便、车内较拥挤等诸多问题。最后是政府和社会各界都要从中国国情尤其是江苏实际出发,理性认识和正确对待机动化发展和城市交通拥堵治理。当斯定律告诉我们,在对小汽车交通需求不进行有效管理和控制的情况下,新建的城市道路设施会诱发新的交通量,而城市小汽车交通需求总是倾向于超过城市道路交通供给能力。因此,期望通过不断增加道路设施建设和供应,来缓解道路交通拥堵是不可能、不现实的。对于江苏而言,江苏人口密集、土地资源紧张、生态环境压力大,无条件也不允许满足无节制的小汽车交通需求。解决城市交通问题的根本出路还在于优先发展公共交通,更加重视以人为本、人性化的交通供给与服务,积极推行绿色出行与文明交通。对于小汽车发展应当采取允许拥有(甚至某种条件下鼓励拥有)、引导和调控使用的方针,加强交通需求管理和道路交通综合治理。此外,江苏的区域交通和城际交通也亟需突破公路运输占绝对主导的单一模式,积极推动城际轨道交通和多式联运发展,走综合运输协调发展之路。tAx行之道

三、新型城镇化等国家新战略对江苏城市交通发展的新机遇、新要求tAx行之道

中共十八大提出“新型城镇化”,中央城镇化工作会议和城市工作会议更明确地提出了“转型”发展的新要求,江苏省也是国家新型城镇化综合试点省份之一。国家新型城镇化的推进,要求城市面向新型城镇化和城乡一体化要求,由侧重解决中心城交通问题向统筹城乡和区域一体化交通转变,加快构建长三角世界级城市带交通、都市圈同城化交通、均等化城乡交通、高效高品质绿色化的城市交通。tAx行之道

作为“一带一路”国家战略的交汇处,江苏省特别是苏北地区将面临着重大的战略机遇,也对江苏省构建西向的亚欧大陆运输通道以及海向的国际航运提出了更高的要求,即要求江苏省面向经济的全球化,与国际间运输充分对接,全面进入以航空、高铁、高速公路路和江海直达联运为主导的国际化、现代化综合运输时代,客运向便捷化、高速化、舒适化转变,货运向专业化、网络化、信息化转变。tAx行之道

《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》提出,依托长江黄金水道,统筹铁路、公路、航空、管道建设,加强各种运输方式的衔接和综合交通枢纽建设,加快多式联运发展,建成安全便捷、绿色低碳的综合立体交通走廊,增强对长江经济带发展的战略支撑力。对于江苏而言,如何紧抓和抓紧推进-12.5米深水航道建设独特的战略机遇,推进沿江港口海港化和临港产业与城市发展;如何尽快突破多式联运“单一化”和集疏运体系不配套的瓶颈,扩大港口与产业辐射腹地;如何尽快突破北沿江陆路交通尤其是高速铁路、城际铁路严重滞后的瓶颈,主动接轨融入上海都市圈、南京都市圈和苏锡常都市圈,真正推动和迎接苏中崛起和苏北振兴;如何严格保护长江和沿江两岸生态环境、自然与人文景观、生物与人文资源等,这些都是亟待思考和回答的重大问题。tAx行之道

2015年在中央城市工作会议后下发的《关于加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求,正视和重视环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重的趋势,贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,认识、尊重、顺应城市发展规律,积极适应和引领经济发展新常态,把城市规划好、建设好、管理好,促进以人为核心的新型城镇化发展。特别强调“优化街区路网结构。加强街区的规划和建设,分梯级明确新建街区面积,推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区”。“优先发展公共交通。以提高公共交通分担率为突破口,缓解城市交通压力”。这对江苏城市与交通发展而言,具有十分重要的现实针对性和战略指导意义。tAx行之道

四、新型城镇化背景下江苏城市交通发展对策与举措tAx行之道

加快推动江苏高铁和综合枢纽建设新战役。未来的20年仍然是我国高速铁路建设发展的黄金时期。江苏地处国家大沿海、大沿江和兰新陇海三条“p型”国土轴交汇地带,应紧抓高铁建设机遇,在积极推进在建的沪通铁路、徐连客专、淮扬镇铁路、徐宿淮盐铁路、盐通苏嘉城际铁路建设基础上,积极推动大沿海高铁、北沿江高铁和宁淮连高铁三条具有国家战略意义的高铁大动脉早日启动规划建设,全面提升全省高速铁路和城际铁路网总体水平,支撑支持江苏担当起“一带一路”、“长江经济带”、“长三角一体化“、“沿海开发”等国家战略使命,支撑支持“苏中崛起”和“苏北振兴”,实现更高质量的三苏协同、协调发展,支撑支持全省城镇体系与产业布局优化和健康可持续发展。随着高速公路、高速铁路以及沿海、沿江通道的建设,江苏省在新的阶段需要进一步加快综合客货运枢纽的建设,实现多通道、多运输方式的有序衔接和高效转换。因此,要加快构建南京禄口国际机场和硕放苏南国际机场综合航空客运枢纽,积极争取增加国际航线航班,积极谋划城际铁路、城市轨道与国际空港无缝对接;同时加快南通、盐城、连云港、徐州等机场扩容或异地新建,积极主动争取将南通机场作为上海都市圈的第三机场。要进一步加强通州湾港、连云港、洋口港等沿海重点港口建设以及南京龙潭港和西坝港、苏州港、南通港等沿江重点港口建设;加快铁路进港和高快速集疏运道路网建设;加快港口物流与枢纽经济发展。要加快建设一批高效便捷的大型高铁或城际铁路综合客运枢纽,支撑城市空间结构、中心体系优化,带动一批城市发展新的增长极。tAx行之道

突出公交优先、绿色交通、人性化交通新发展。按照住建部和公安部创建“绿色交通示范城市”的要求,在城市交通规划、建设、管理中要积极倡导绿色交通的理念,逐步建立起以公共交通(包括快速轨道交通)为主体、融个体交通(步行、自行车、小汽车等)为一体的、多元化协调发展的绿色城市交通体系。坚持将公交优先发展应当成为大城市交通发展长期坚持的战略。要把优先发展公共交通作为一项重要的城市公共政策,作为各市党委和政府义不容辞的目标任务。要广泛深入推动公交都市示范城市创建;通过政策、技术、行政和管理等多种途径,落实公交优先发展措施;既要通过市场化改革,吸引多元化投资、调动各种积极因素发展公共交通,更要切实建立政府主导下的公交事业发展倾斜扶持政策、服务监督体系、效益保障机制。要积极吸取欧洲、日本,特别是新加坡、我国香港等国际先进城市优先发展城市公共交通的经验,在大力发展常规地面公交的同时,要积极推进轨道交通、大容量快速公交、支线(小型)公交等多种形式公交方式和网络的发展建设;要做好新区接驳公交线网的规划,要结合轨道交通站点布局,规划好停车换乘系统,预留足够的停车空间。同时,更要坚定不移地重视发展常规地面公交,认真做好地面公交线网规划、场站布局与用地控制规划、公交组织调度规划,要特别重视大型公交枢纽设施的规划和其周边的土地利用规划。要做好公交场站设施布局规划和用地控制。要重视城市交通的细节管理与人性化关怀,加强步行、自行车交通系统规划建设,改善残疾人交通设施与服务。tAx行之道

建设以小街区、密路网、精细化为特色的道路网新体系。要按照党中央国务院《意见》要求,充分借鉴国际经验,加快建立快速路、主干道、次干道和支路相匹配的完整的道路网等级结构体系。在路网布局规划上要大胆突破封建时代、计划经济条件下形成的“宽马路-大街区-低密度”的路网模式,结合江苏各市实际,按照因地制宜、循序渐进、逐步更新、微创织补的原则,积极推进小街区、密路网、人性化的新型道路网体系规划建设。严格规划督查制度,杜绝随意修改控规,随意取消规划支路。要重视城市道路交通精细化设计与精细化管理。通过合理组织交通、科学分配交通空间、改善道路设施各要素配置和强化道路沿线出入口管理等方法提高道路空间资源的使用效能。加强道路交叉口渠化改造和设施管理,改进交通信号配时设计。强化行人过街的人性化设计,对于双向四车道以上(含四车道)干道的交叉口要设置行人过街安全岛或安全划线区。要合理设置、精细设计、严格管理路内停车,还道路以行人、自行车和公交车,避免应不合理路内停车造成交通拥堵、交通事故乃至公共安全事故。tAx行之道

实施差别化的小汽车交通发展政策与停车发展新策略。发展私人小汽车对我省经济增长具有积极拉动作用,也是广大老百姓收入水平和生活水平提高以后的一种现实需要。因此,总体上应当积极创造条件,适度满足小汽车交通发展的需要。同时,要对小汽车超高速增长和过度使用将给城市带来的影响和冲击、对我省土地资源的紧缺性和城市道路承受能力的局限性有足够的认识和重视。对小汽车交通发展要因市、因地、因时制宜,取其利而弃其弊。特大城市和大城市要积极提倡优先发展公共交通,引导市民理智地购买和使用私人小汽车。对中心区、主城区、外围新区、新城等不同区域的汽车发展和使用应区别对待,有不同的交通引导政策、不同的规划建设标准。中小城市在搞好步行、自行车交通系统规划建设和必要的公共交通服务的前提下,小汽车发展和使用可以采取相对宽松的政策。与此同时,要科学合理地引导停车供应与管理。城市停车要坚持贯彻以配建为主、公建为辅的方针,抓好差别化的《建筑物停车设施配建标准》的制定与执行;做好城市公共停车设施规划,重点解决城市中心区、商业繁华地带和配建车位严重不足的旧居住小区停车问题。为了鼓励各方面共同参与停车场的开发、建设和经营,政府要制定相应的优惠政策和配套管理政策。全省各市要通过停车设施建设投资体制的多元化和民营化改革促进城市停车设施发展的良性循环。tAx行之道

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