杨涛:健康交通、健康城市的南京经验

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2016年10月28号,以“健康路网、活力街道、多元共享”为主题的学术研讨会暨第二届“健康交通•健康城市”论坛开幕式在南京召开。中国城市交通规划学术委员会副主任委员,南京城交院董事长杨涛以《健康交通、健康城市的南京经验》为题作主题报告,以下文稿经作者本人审阅后发布。RCV行之道


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衷心感谢汪光焘部长、张鑑副厅长、张泉理事长和全永燊主任、储永宏副市长对南京和南京城交院的厚爱和肯定!我今天给大家报告的题目是《健康交通、健康城市的南京经验》。这20年来南京城市交通发展所走过的路程在全国也有一定的代表性和借鉴意义,借这个机会,给大家汇报一下。RCV行之道

一、健康交通、健康城市的理解RCV行之道

“健康交通、健康城市”的理念刚才马总做了很好的诠释。我的理解,首先要有个智慧的脑袋。所谓智慧的脑袋,说的就是要建立城市与交通的民主决策机制。这是最关键、最重要的。这里面包括了规划设计参与者、专家、尤其是决策者。另外还有很关键的是决策平台和决策机制。在这基础上,我们才能建立起一个健康的城市与交通体系,包括集约的机体——城市形态与土地利用,健壮的骨骼——城市骨架道路网、轨道网,活力的心脏——城市综合枢纽体系和畅达的血脉——城市道路网、公交网、步行自行车网络等,更重要的还有理性的行为——也就是人们的生产、生活、客货运输、出行行为。RCV行之道

城市是决策的结果,而不是规划的结果。但规划人员应该为决策者提供多种可能的比选方案及其各自适用的前提条件和优缺点。这才是我们规划师的职责。对于规划参与者来讲,包括我们的专家、部门领导,应该有远见、有担当、有智慧;我们需要有高水平的负责任的规划团队;我们更希望、更需要开明的、有远见和智慧的领导者、决策者。另外,还要有很好的决策平台,包括两个方面。一个是顶层决策和协调机构,如原来的交通规划领导小组、交通综合整治领导小组,现在我们倡导要建立一个顶层的交通决策协调委员会。另外一方面要有很好的决策、执行和监督载体与机制,比如说交通白皮书、交通年报、滚动执行计划、年度目标考核等等,这些制度化的设计,也是不可缺少的。RCV行之道

二、南京交通发展建设成就回顾RCV行之道


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1980年代


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我们来看看南京所走过的历程。南京从1980年代开始恢复编制城市总体规划,在全国率先启动编制城市综合交通规划。南京规划界的前辈们认为南京应该是圈层式加卫星城城镇空间格局,包括宋家泰、吴友仁、崔功豪、苏则民先生等等,他们借鉴世界城市规划先进理念,当时就提出来这个城市空间结构。在1980年代改革开放刚开始的时候,就有姚禹谟、徐吉谦先生等专家力推南京未来要建地铁。这是对大城市交通科学发展最早的觉醒和意识。之后,我的导师徐吉谦教授最早提出来要在南京开展大城市出入口交通、城乡结合部交通、大城市辐射交通的研究与实践。南京市在全国最早编制完成了第一版城市交通规划,也培养了一代交通规划与研究人才。RCV行之道


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1990年代初期


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上世纪90年代初期,在南京城市总体规划修编的时候,当时规划局的领导有苏则民、陈铎、陈福英、何惠仪、秦言址、张际宁等一批非常有远见的专家和部门领导,学习了新加坡的经验,提出了编制X年远景规划的设想;规划不仅仅局限于200平方公里左右主城区,而是在南京大江南北的近3000平方公里范围内勾画了未来有可能要发展形成的高度城市化地区——南京都市圈,这样一个终极状态的伟大构想;提出了未来南京的空间形态是以长江为轴,东进南延,南北呼应,要以主城为核心,结构多元、间隔分布,最终形成现代化大都市的空间格局;提出了“两环十射、五桥一隧”高速公路网和跨江通道方案。RCV行之道

力主高铁南京南站选址RCV行之道

第一个故事,是关于南京高铁枢纽的选址。当时铁道部坚决不同意在现在的高铁南站这个位置上放高铁枢纽,认为京沪高铁要在既有京沪铁路走廊上走线。而南京市规划部门坚持认为,根据南京都市圈的空间布局构想,新的高铁枢纽选址应当顺应南京城市向南向东拓展的发展需要,最合适的位置应当在南京主城与江宁之间布置。这是从1990年代初期一直到2003年京沪高铁正式立项批复,历时10多年,我们跟铁道部之间的长期争议博弈的。我们坚持坚守的理由是,首先,南京这样一个国家级的铁路枢纽,不能只有一个站,应该至少是由“两主三副”多个站共同构成的。第二,这个站也要考虑到空铁两大枢纽之间的联运;第三,考虑城市拓展和对城市空间结构优化的支撑。所以我们始终坚持这个站的选址,坚持了十多年,我们留下了14平方公里宝贵的土地。在这个14平方公里土地上十多年坚持规划留白,国家最后确定京沪高铁选线不走老线而走新线,南京规划赢得了最后胜利,节省了上百亿元的拆迁费用,南站的功能现在得到了非常有效的发挥。大家现在非常赞成这种空间关系,乘客的便利性对城市空间的带动是非常有利的。RCV行之道

力谏快速路免进市中心 RCV行之道

第二个故事,关于沪宁高速公路连接线是否跨过新街口的争议。90年代中期,沪宁高速公路正在建设,南京面临着沪宁高速怎么进城的问题。当时个别市领导希望以城市快速路将新街口市中心与沪宁高速公路直接连接,期望最大限度缩短机动车出城时间。而以徐吉谦和杨佩昆教授为代表的交通专家普遍反对这一设想。认为城市道路网是一个完整的体系;强调城市出入境交通,特别是高速公路出入境交通量应当通过环形放射快速路网逐级分流,而不是直接引入高密度高强度的市中心;只有这样,才能保护好城市的格局、老城的风貌,保护好中心区商业商贸氛围和生活环境。尽管当时双方各执一词,争议很大,但是,幸运的是交通专家们的观点最终被市委市政府采纳,没有让快速路网直接穿越中心区。应该说这样就非常好的解决了多重平衡、多重诉求,也取得了非常好的效果。今天来看,在南京老城和中心区出行,基本上没有像国内其他同类城市那样非常严重的交通拥堵担忧,主要的拥堵还是在城市外围的放射通道上面。这个跟国际上很多发达国家城市是比较类似的。RCV行之道


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1990年代中期


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到了1990年代中期的时候,正是南京城市建设开始大规模兴起的时候,市委、市政府提出了“一年初见成效、三年面貌大变”的目标。1996年,南京城交院前身交通所肩负着在城市交通规划、建设和管理等方面为政府决策当好技术参谋的使命和重任,应运而生。当时我们并没有从一张白纸做起,而是应政府之所急,首先提出来了南京交通近期发展总体思路,一是优化土地利用结构和布局,营造合理有序的交通分布模式;二是加快道路设施建设,改善路网结构,扩大路网容量;三是突出公交优先发展战略,全力扭转交通结构;四是强化停车规划建设和治理,缓解静态交通矛盾;五是重视中心区交通综合改善措施,确保其商贸功能正常发挥。这五大策略成为当时城市交通建设发展的主要理念,也引导了城市规划的布局和功能的调整。RCV行之道

力救中山东路两排大树RCV行之道

第四个故事,拓路保树如何取舍?90年代中期,由于经济腾飞,交通量急剧增长,南京面临着主干路拓宽改造的迫切需要。交通所成立前,中山路已经由三块板改成了一块板,砍掉了四排80多年的大梧桐树,引起舆论哗然。交通所成立以后,第一件事情就是面临中山东路改造。当时的方案还是准备把三块板断面改成一块板断面,还要砍掉4排大梧桐树,再次引起社会更加强烈反对,有28位知名专家学者联名上书国务院要求南京不要再粗暴砍树。交通所建所遇到的第一个难题就是怎么解决这个问题?我们提出来的方案是少砍两排树,保持三块板断面,交叉口进行拓宽渠化,这样可以兼顾协调城市交通发展与历史文化名城保护、绿化景观保护的矛盾,处理好路段通行能力与路口通行能力匹配关系,最终保持了三块板断面和林荫道的效果,获得了周干歭院士的高度肯定。中山东路与城东干道平面交叉口高峰小时通过交通量超过了8000pcu,获得了杨佩昆教授高度肯定。RCV行之道

力推地铁尽早立项建设 RCV行之道

第五个故事,就是南京是否需要积极推动地铁建设问题。交通所刚成立的时候,市里面的一些领导经常会批评我们,说南京最重要的是道路网建设,而不是地铁建设。但是我们坚持认为,南京这样的省会城市,未来可能是千万级的特大城市,建设地铁是必由之路,而且越早越主动;我们南京交通所当时邀请的国际顾问专家、日本名古屋大学河上省吾先生第一次来指导咨询,就提出南京要在汽车普及化之前,奠定公共交通主导的基础,所以我们达成高度共识。后来我们不断地给领导建议,领导们也从国外考察以后,得到了同样的结论。所以,在当时国家宏观经济调控、暂定审批地铁立项情况下,南京所有的轨道交通前期工作都没有停止;在1998年宏观调控刚结束,南京就上报了地铁建设项目建议书,成为了全国第6个、也是二线城市第一个拿到地铁建设国家开工令的城市。RCV行之道

力倡支路网加密与提升RCV行之道

第六个故事,关于老城支路网改造加密。当时我们极力倡导老城区支路网改善与加密,应当将其提升到完善道路网体系和功能的全局与战略高度上来认识和实施。主要目的是增加公共交通线网密度和站点服务覆盖率;改善步行、自行车出行条件;改善分流干道交通;组织微循环交通。我们做了专题规划研究,上报市政府,并着重阐明此项工作的重要性。当时分管副市长认可了我们的规划成果,并批示要把支路网建设作为战略性工程长期坚持。南京持续坚持了十多年,达到了预期的效果:到2010年左右为止,老城区规划控制的支路网完成率达到了80%以上,老城区的路网密度由1990年代初不到2km/km2提升到了接近8km/km2;公交线网的密度由不到2km/km2提升到4.5 km/km2左右;公交分担率大幅度提升;主干路交通得到有效分流。RCV行之道

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1990年代末


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到了90年代末的时候,江苏省建设厅、省规划院的规划专家在编制全省城镇体系规划中非常有远见的提出了跨省界的宁镇扬、马芜滁6个城市共同构成的大南京都市圈设想,引起全国关注。原来总体规划提出的的小南京都市圈改名为了南京都市发展区。对应于南京都市圈的构想,我们相应提出了一小时交通圈和一小时都市圈的设想。这样的设想应该在全国也是非常有远见的,很快在全国各地迅速传播开来。90年代末,我们完成了《南京城市交通发展战略与规划研究》编制工作。当时我们就不满足于仅仅提出一张综合交通体系布局蓝图,更希望学习香港编制出台一个南京交通发展白发书(或者战略纲要),且主动起草了文本初稿。遗憾的是,当时的市里主要领导还没有意识到城市交通问题的复杂性、敏感性和交通政策、软件建设的重要性,所以这一份白皮书草案并没有正式出台,但是已经为后面的交通白皮书编制和出台打下了良好的基础。在这一轮城市交通战略规划研究中,我们就提出了交通战略分区的概念,提出了交通走廊规划、骨架交通网络规划、旧城新区通道规划等在全国具有超前示范性的创新理念、概念和技术方法。RCV行之道


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2000-2003年


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在2000-2003年《南京城市总体规划》调整当中,我们意识到了南京铁路枢纽的构建,一定是多方位、多廊道的,明确提出了“十线汇集”铁路环形枢纽总图规划的设想。十分遗憾的是,这样一个具有超前眼光的铁路枢纽总图在省级政府和中央政府层面上长期没有得到全面肯定和采纳,现在来看,包括北沿江和宁淮连等铁路通道的规划建设是滞后的。RCV行之道

2002年,南京城市轨道交通线网规划经市委、市政府决策,第一次明确由城市规划部门主导,并采用国际招投标方式选取国际高水平编制单位与我们南京交通所、规划院合作编制。这在当时国内也是少有的。这一轮轨道交通线网规划按照南京大都会区的概念和都市圈的概念,确定了三层次轨道交通网络17条轨道交通线路轨道线网方案。RCV行之道

再一个值得骄傲的规划成果就是南京火车站的改造规划,也是非常有典型意义的。原来的规划方案是地铁1号线车站放在广场上面的,但是当时规划局的领导力主要按照现代城市综合枢纽的先进理念与技术,把地铁车站跟铁路车站变成垂直换乘的无缝对接。但这是在一条全球、全国最繁忙的干线铁路车站底下,确保京沪铁路不间断安全运行情况下,把火车站下面全部掏空,建设一个地铁车站,工程难度和风险是可想而知的。今天来看,南京火车站与地铁的无缝对接是非常正确的决策、非常成功的规划设计、非常有国际水准的样板。RCV行之道

在2000年南京城市总体规划调整的时候,我们提出来要在上一版总规确定的“五桥一隧”跨江通道基础上,增加城市跨江通道规划。但是,这与一些城市规划专家的认识和观点是有明显差别的。我们认为,南京江北发展虽然要与江南主城保持相对独立,但是如果缺少了城市跨江通道,是无法推动两岸同步发展的。我们交通所非常坚持这样的认识和判断,最终被城市规划专家们勉强接受。后来我们主动建言说服了省市领导,提前启动了城市跨江通道建设。而事实证明我们的坚持和建言又是非常正确的。当时我们坚持规划的现在已经建成的纬七路、纬三路两条过江隧道,有效缓解了长江大桥非常严重的常态化的交通拥堵。今天晚上12点南京长江大桥将全封闭,开始大维修。南京长江大桥已经为我们国家奉献了48年,如果说没有这两个城市过江通道,我们就没有办法实施这样一个大修工程。RCV行之道

在此期间,我们南京获得了很多的荣誉。南京成为全国畅通工程一等示范城市。南京综合交通整治项目获江苏省人居环境范例奖。南京交通所也连续7年获得了南京城市建设和交通综合整治有功单位。RCV行之道


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2004-2007年


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2003年我在市人代会上再次提出了编制南京交通发展白皮书的建议。这一建议终于得到政府的采纳,2004年正式启动交通白皮书的编制工作。这项工作同样采用了国际招标方式,由选定的总编单位(南京交通所)、国际咨询单位(英国Atkins公司)和国内咨询单位(上海交通所)共同合作承担。整个编制与审议修改工作历时3年多时间,2007年经市委市政府批准正式颁布实施。交通白皮书提出的核心战略方针是公交优先发展;四大战略任务是:全面协调交通与土地利用的互动发展、保持道路交通系统整体畅达、全面提升公共交通服务水平、全面整合交通体系;五大交通政策是:交通设施引领、公共交通优先、交通科技先导、交通资金保障、小汽车交通引导。第一轮交通白皮书有效指导了当时的城市交通规划、建设、管理工作的全面推进和科学发展,确保了“十运会”的成功举办和城市交通明显改善。RCV行之道


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2008年—现在


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2008年,南京新一轮城市总体规划修编开始。感谢规划局,让我院很荣幸临阵受命,成为总体规划3家主编单位之一,三大核心组单位之一。本次总体规划修编,我们首次提出了南京作为“国家级枢纽城市”的新定位;首次提出了“枢纽都市、公交都市、畅达都市”新目标;首次提出了“一带五轴”交通引领下的南京城市空间新形态。RCV行之道

2013年我们在承担江北新区综合交通体系规划中,同样继承贯彻了这样的先进理念,提出了“多模式一体化的交通枢纽新区、轨道交通引导下的线形紧凑新区、绿色交通主导的田园生态新区”的规划目标。以此为依据,根据江北新区作为国家新区的战略定位和要求,山水人文资源丰富、生态环境优良、带形城市空间形态等特点,编制确定了江北新区新的轨道交通线网方案、道路网方案和综合枢纽布局方案等,得到国际国内专家们的高度肯定。RCV行之道

2015年我们花了一整年时间,在新的形势下面启动并顺利完成了第二版的交通白皮书编制任务,现在政府已经正式批复,马上颁布实施。RCV行之道

在这几年当中,举世瞩目的亚青会、青奥会在南京成功举办。青奥轴及其周边地区的规划设计刚刚获得了全国优秀规划设计一等奖。南京成为了全国首批公交都市示范城市。南京南站、南京站也成为全国最好的大型高铁综合客运枢纽之一。现在南京轨道交通通车里程225公里,日均客流230万,排名全国第五。南京拥堵指数也在持续下降,排名全国第30位。RCV行之道

南京在改革开放近40年、尤其是南京城交院建院20年,城市与交通发展所走过的历程中,也许最核心的理念和经验就是坚持“健康交通、健康城市”发展之路。谢谢大家!RCV行之道

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