邵丹:从两轮交通白皮书看上海交通发展演变

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2002年,上海市政府颁布实施《上海市城市交通白皮书》,这是全国第一部系统阐述城市交通发展的公共政策性文件,科学指导了上海交通十年的发展。2012年,面对全球化、新型城镇化和机动化的形势和挑战,上海市政府启动新一轮交通白皮书编制工作,并于2013年颁布实施。笔者有幸接触和参与两轮交通白皮书的编制工作,下结合工作实践,从管理体制、发展阶段、发展理念、重大制度等角度分析上海交通的发展演变特征。UF7行之道

1、交通白皮书的内涵和定位
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交通白皮书是一定时期交通综合政策的重要表现形式,是市政府推进交通发展的纲领,也是政府对广大市民的承诺。交通公共政策的内涵非常丰富,从领域维度看,涉及规划、建设、运行和管理等不同环节。从功能维度看,有的政策属于方针导向性的,旨在明确发展方向和功能定位,体现引导、规范和限制等不同的价值取向。有的政策属于具体制度设计的,旨在设定具体的操作规则。从具体手段看,又可以划分为行政、法律、经济和社会等不同的种类。02版白皮书可以定位为规划项目的统筹平衡和重大交通制度政策的设计,而13版交通白皮书则可以定位为新形势下的交通发展导向及重大交通制度政策的设计。UF7行之道

2、从两轮交通白皮书的编制看上海交通综合交通管理体制变迁
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交通政策的有效实施取决于合适的体制结构,02版白皮书编制时,上海交通管理职能分散在规划、建设、运营和管理等多个部门,缺乏综合性的交通主管部门,02版交通白皮书即由当时的上海市发展计划委员会牵头。2004年开始上海相关交通职能部门探索通过联席会议机制统筹全市的交通综合管理。2007年上海市城乡建设和交通发展委员会成立,成为全市交通综合管理的主管部门,13版交通白皮书即是由上海建交委牵头编制。两轮白皮书牵头单位的差异,反映了上海交通综合管理体制的变迁,也反映了综合性交通管理的必要性。02版白皮书编制之初,由于缺乏一个结构精密、统筹能力强、权威高的领导机构,导致管理资源分散、无法形成有效的管理体系和协调的管理机制,在政策、规划、建设和管理的具体实施中难以真正有机衔接,进而制约整体交通管理效率的提升。正如02版白皮书的外方咨询单位SYSTRA/MVA公司指出的,以未来上海城市交通系统的规模、复杂性以及综合的程度看,有必要建立一个高层次机构,以确保对城市交通系统的综合管理,其中包括道路和轨道交通基础设施,交通、停车、公交服务法规等。实践证明,统一高效的综合管理体制是实现交通设施、运行、管理高效运作的重要保障。UF7行之道

3、从两轮交通白皮书的编制看上海交通发展阶段的变化
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城市发展定位的持续提高。城市发展定位是交通白皮书编制的重要依据和背景。02版白皮书编制的重要依据是2001年国务院批复的《上海市城市总体规划(1999-2020)》,总规明确上海的定位社会主义现代化国际化大都市,并着力打造国际经济、金融、贸易和航运四个中心功能。13版白皮书编制期间,正值新一轮城市总体规划编制启动,2013年初,市政府发布了《关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见》,指出要努力建设成为具有全球资源配置能力、较强国际竞争力和影响力的全球城市。全球城市是国际大都市的最高级别,从交通体系上说,全球城市的交通服务圈层大致包括全球网络重要节点、全球城市区域及核心功能区域三个层次。既有市域范畴城乡差别的二元空间模式以及交通基础设施功能体系日益难以适应新的发展要求。除此之外,如何继续保持并增强全球城市竞争力,如何实现可持续发展,也是全球城市需要考虑的问题,而这均都对新一轮白皮书的愿景设置提出了更高的标准和要求。UF7行之道

市域城镇体系格局的变化。城市空间体系格局的变化意味着人口和岗位规模和空间布局的巨大变化,并对交通需求产生源头的影响,是白皮书交通政策需要关注的源头要素。回顾上世纪90年代以来的上海城市空间布局的发展历程,城市发展空间逐步由浦西核心区、向浦东、向市域范围扩展,区域间的联系也在持续密切。从上海市域航空遥感图变化来看,二轮城市总规颁布后的十余年中,城市扩展的速度进一步加快,中心城浦东地区得到了充分的发展,近郊的发展速度显著加快,中心城蔓延态势日益明显,以外环线为分界的区域差别化设施配置标准面临客观的发展挑战和调整要求。UF7行之道

交通设施体系和出行特征的变化。交通设施是引导城市空间开发的重要载体。在02版白皮书颁布时,上海市整体的交通基础设施仍相对滞后,道路网络总体容量不大,轨道交通网络严重滞后。经过十年发展,在13版白皮书颁布时,交通基础设施由相对滞后到初步建成,网络结构逐步优化,服务质量大大提高,但设施规模进一步拓展的难度也在日益增大。从需求层面看,随着居民出行距离的不断拉长和生活水平的提高,汽车保有量迅猛增加。虽然公共交通出行比例不断提升,但增幅逐步放缓。同时,随着电动自行车的普及发展和私人小客车的快速增长,以公共交通为导向的交通模式面临较大挑战,公共交通出行比重提升速度明显滞后于小客车和电动自行车。既有以车辆拥有控制和设施增量为核心的政策导向面临向交通需求管理转型的迫切需求。UF7行之道

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图1   交通方式结构变化历程(数据来源:第四次上海综合交通大调查报告)UF7行之道

4、从两轮交通白皮书的编制看一体化发展理念的坚持和提升 
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1998年7月,英国政府颁布了《解决交通问题的新手段:方便所有出行者》(A New Deal For Transport:Better for everyone)的交通政策白皮书。英国以往交通政策的主题是私有化、竞争和放松管制,但上世纪末,英国交通运输体系暴露出很多问题。为了改善交通,该报告首次提出了一体化交通的概念,一体化交通就是这版白皮书解决交通问题的新手段。该报告涉及3个重要的观点,即目标和价值理念上追求可持续发展,减少出行对小客车的依赖;应对手段上注重系统的整合,包括设施体系的整合以及运营组织的整合;管理保障上注重综合性管理机构的统筹管理,并强化社会参与。虽然在政策背景、目的、阶段等方面与上海交通发展存在较大的差异,但其白皮书中所提及的三大理念,却给上海交通发展较多的启示和借鉴。UF7行之道

02版白皮书首次系统性阐述了上海一体化交通的内涵,明确提出了上海一体化交通应该具备的价值取向,即人性化、捷运化、信息化和生态化4大基本特征,设定了一体化交通的阶段控制目标要求,即提供“畅达、安全、舒适、清洁”的交通服务,同时阐述了交通应与土地、经济、环境等外部要素联动发展,交通体系内部要实现设施平衡、运行协调、管理统一等发展要求。UF7行之道

十年来上海始终高举交通一体化的旗帜,坚持以人为本、集约高效、智能生态等价值取向,但两轮白皮书依然体现了一定的差别,其核心差异在于发展阶段差异背景下对一体化外延的拓展和重视程度。02版白皮书面对的是一个相对分散但快速发展的交通基础设施快速建设时期,随着交通设施规模的扩大,各系统关联性不强的矛盾日益突出,如各类交通设施之间连接不紧密,各种方式之间无法协调运作以及各部门之间难以形成管理合力等等,促使子系统整合发展成为新世纪上海城市交通发展的首要任务,因此02版白皮书更加侧重交通体系内部的一体化要素整合。而13版白皮书面临的更大挑战来自于交通外部,随着生态文明建设上升为国家战略,随着全球城市构建对城乡统筹、区域联动等不同圈层交通与城镇体系的联动发展要求的强化,随着社会治理体系的变化,交通与环境、用地、经济、社会参与等外部因素的关联度越来越大,交通必须和外部要素联动发展,才能适应新的发展形势和要求。而与之相适应,在阶段控制性指标的设置和选取过程中,除了既有的效率指标外,交通文明、绿色低碳等指标也上升到顶层目标。UF7行之道

5、从两轮交通白皮书的编制看重大交通制度设计的变化 
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重大交通制度设计是交通白皮书政策的核心。02版交通白皮书以构筑国际大都市一体化交通为总体目标,以“公共交通优先、交通区域差别、道路车辆协调”为基本准则,开展了包括设施建设、通行秩序、运输组织、综合管理等全方面的政策制度设计。13版交通白皮书总体延续了02版白皮书的核心制度,但对其内涵和外延均进行了拓展。UF7行之道

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图2 新老白皮书核心战略的差异UF7行之道

关于交通基础设施建设。02版白皮书制定了适度超前的交通基础设施投资政策,设定了城市交通基础设施投资规模占全市国内生产总值5%的目标,其中轨道交通投资额占比高达40%。13版白皮书虽未设定明确的投资规模占比,但依然强调交通设施的建设投入,当然投资重点和区域有所变化。城市交通基础设施依然是投资重点,按交通方式分,投资将进一步向公共交通倾斜,慢行设施的重要度也得到提升;按区域分,投资将进一步向郊区新城、新市镇倾斜。对外交通中,航运中心建设的高峰已经过去,未来设施建设重点在于机场服务能力的提升、海港设施的完善以及内河航运的突破,而铁路系统建设方兴未艾,也将成为近期对外交通建设的重点。UF7行之道

关于交通工具和通行秩序。02版白皮书关于交通工具和通行秩序管理的核心政策是非营运性小客车通行额度拍卖制度,对于摩托车和助动车拥有及使用的限制性政策,以及对于营运性车辆,如货车的夜运政策,此外还有相配套的交通组织政策等。13版交通白皮书意识到就上海目前设施发展阶段而言,大规模的道路设施建设已经难以为继,在小客车拥有管理政策边际效应逐步消失的背景下,应加速车辆拥有管理向使用管理的转型,进一步强调停车管理的调控作用。对于02版白皮书尚未政策导向的电动自行车,就其规范管理设定了上牌、目录管理、违章治理等制度设计。对电商快速发展带来的爆发式的快递运输需求,在延续夜运政策的基础上,力争在车型标准化和规范化上取得突破。此外,13版白皮书还进一步提升了交通文明的地位,从人、车、路、秩序环境等全要素治理的角度,进一步强调交通参与者文明意识提升对交通通行能力的挖潜作用。UF7行之道

关于运输组织和市场规制。02版白皮书高度关注交通客货运输行业的规范发展,在系统层面希望加强轨道与公交网络和服务的整合,在市场规制方面重点强化公益性运输业态的准入管理,明确了运输业态发展的规模化、专业化和规范化导向,以及公益性和经营性相结合定价、收费政策及配套补贴机制。13版白皮书总体延续了02版白皮书的政策导向,结合宏观发展形势和背景的变化进行了优化。在运输组织层面,进一步强化了以轨道交通为核心的公共交通整体服务水平的提升,在轨道交通基础骨干地位转型的同时,更加重视地面公交线网和路权体系的建设重构,重视换乘接驳体系的建设完善,重视中运量系统的互补错位。在市场规制层面,对市场化、互联网背景下新兴业态的发展持鼓励和规范的态度,力图通过新业态的有序发展实现传统交通模式的转型升级。UF7行之道

关于综合管理和统筹协调。02版白皮书从用地、环境、技术等交通与外部要素的统筹协调方面制定了相关政策。13版白皮书在此基础上,进一步提升了交通与外部要素的统筹层级。规划用地方面,重点在交通规划的体制机制上进行了积极的探索,就总规、单元规划、控制性详细规划等各个层面的统筹提出了具体导向。环境方面,从单纯的污染和噪音治理上升到能耗总量控制、能源结构调整和可持续发展等更高的交通转型发展要求。技术方面,从信息化设施的建设,上升到包括行业管理、辅助决策和应用服务的全方面智慧交通体系构建。UF7行之道

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