全永燊、余柳:北京交通十年发展回顾与反思

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全永燊男,1941年7月出生,教授级高级工程师。我国著名的城市交通专家。原北京交通发展研究中心主任,中国城市交通规划学术委员会副主任委员,北京市政府首席交通顾问。受聘担任建设部、公安部专家委员会(组)专家,曾受聘担任世行银行交通专家、申奥及奥运工程首席交通专家;博士生导师。9tN行之道


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余 柳博士,北京交通发展研究中心高级工程师。目前主要从事城市交通发展战略及政策、城市群交通一体化规划等研究工作,2014年作为青年骨干个人获得北京市优秀人才培养资助项目。目前在国内学术期刊上发表学术论文10篇,北京市优秀人才培养资助项目参与撰写著作两部,获“北京公路学会科技奖”两项。9tN行之道


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摘  要9tN行之道

摘 要:回顾了《北京城市总体规划(20042020年)》实施十年来北京交通发展取得的成就,分析了北京交通需求变化趋势,最后针对北京交通发展存在的主要问题进行了反思。9tN行之道

关键词:北京;城市交通;回顾;问题;反思9tN行之道


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Reviewand Reflection of Beijing Urban Transport in the Past Ten Years9tN行之道

QuanYongshen, YuLiu9tN行之道

(Beijing Transportation Research Center, Beijing100073, China)9tN行之道

Abstract:This paper firstly reviews the achievement ofBeijing urban transport developmentwithin ten years implementationof Beijing City Master Plan (2004-2020), and then analysis the variation trendin traffic demand. Finally, the main problems in Beijing urban transport developmenthavebeen reflected.9tN行之道

Keywords:Beijing; Urbantransport; Review; Problem; Reflection9tN行之道

2005年国务院批复的《北京城市总体规划(2004~2020年)》(以下简称《总规》)至今已实施十年。北京交通建设与运行管理在《总规》和《北京交通发展纲要(2004-2020年)》的指导下,取得了巨大的成就。但是,依然存在许多有待解决的问题和值得总结的经验教训。9tN行之道

一、北京交通发展成就回顾9tN行之道

1)及时调整交通供给策略,保持交通与城市社会经济发展相适配。9tN行之道

2005年以来,北京市不断加大交通基础设施投资力度,已基本形成与城市发展相适应的交通基础设施投资规模与保障体系,并且不断坚持对投资结构进行优化调整,公共交通投资比重稳步提高,供给策略由传统需求追随型转向供给引导型。2005年至2013年,市级交通固定资产投资累计完成3627.9亿元,其中公共交通投资占市级交通固定资产投资比例由47.1 %上升到70.7 %。城市轨道交通运营线路由4条114公里增至17条465公里;城市道路里程由4073公里增至6295公里;公路里程由14696公里增至21673公里,其中高速公路里程由548公里增至923公里;交通基础设施承载能力大幅提高。9tN行之道

北京轨道交通发展情况
图1 北京轨道交通发展情况
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2)优先发展公共交通,公共交通主导地位基本确立。9tN行之道

2005年以来,北京市全面贯彻落实公共交通“两定四优先”政策,不断扩大公共交通基础设施规模,提升服务水平,增强公共交通吸引力。一方面,城市轨道交通网络已覆盖规划中心城范围(1082km2)63%的常住人口,并延伸至郊区6座新城。另一方面,不断优化调整地面公交线网,投入运营南中轴、安立路、朝阳路、阜石路4条大容量快速公交线路,公交专用道里程由131公里增加到355公里。因地制宜地开通了袖珍公交、社区通勤快车和定制公交,在京通快速路上设置了潮汐公交专用道,拓展多样化公交服务。公共交通出行在出行总量(不含步行)中所占比例由29.8%上升至46%,公共交通主导地位基本确立。9tN行之道

京开高速公交专用道9tN行之道

图2  京开高速公交专用道9tN行之道

商务班车9tN行之道

图3 商务班车9tN行之道

3)逐步加大交通需求管理力度,交通拥堵状况得到有效控制。9tN行之道

2008年奥运会后,针对一度出现的交通拥堵反弹势头,北京分步实施机动车工作日高峰时段区域限行、错时上下班、小客车数量调控、差别化停车价格等多项交通需求管理措施,有效遏制了中心城区交通状况持续恶化的势头。在2005-2013年机动车净增285万辆的情况下,工作日高峰时段平均交通拥堵指数由2007年的7.5下降到2013年的‍5.5。9tN行之道

北京交通指数变化9tN行之道

4 北京交通指数变化9tN行之道

4)信息化建设取得重大进展,交通管理水平不断提升。9tN行之道

十年来,初步构建了以北京市交通运行监测调度中心(TOCC)为核心的全市综合交通运行实时监控体系和交通指数实时发布系统,初步实现全市综合交通运输的统筹、协调和联动;初步建成交通运行智能化分析及决策支持平台,为政府一系列重大交通决策提供可行性预评价和实施跟踪评估;高速公路不停车收费系统(ETC)用户达到110万个,通行量占高速公路总通行量的20%;建成智能交通管理指挥控制系统,实现了指挥调度、信号控制、综合监测、信息服务等四大功能的集成应用,交通管理水平得到不断提升。9tN行之道

北京市交通运行监测调度平台图9tN行之道

图5 北京市交通运行监测调度平台图9tN行之道

交通运行智能化分析平台9tN行之道

图6交通运行智能化分析平台9tN行之道

5)重视交通环境治理,交通节能减排工作取得新进展。9tN行之道

为落实“发展绿色交通,进一步改善交通环境质量”的要求,不断优化运输车辆能源结构,率先推行国V排放标准,引导运输企业使用节油型车辆和低排放柴油车;支持引导货运企业更新淘汰黄标车,组建了3.3万辆道路货运“绿色车队”;淘汰和更新黄标车和老旧机动车75.7万辆;推广使用温拌沥青混合料、橡胶沥青等节能环保筑路材料。9tN行之道

总体而言,《总规》实施十年来,在北京交通需求大幅度增长的情况下,交通系统发展保持与社会经济发展以及交通需求增长基本适配,交通整体局势处于受控状态,付诸实施的各项战略规划及政策措施发挥了应有成效。9tN行之道

二、北京交通需求变化趋势9tN行之道

(1)受人口与城市空间扩张双重因素叠加影响,交通需求总量增幅以及需求构成的复杂性均突破预期9tN行之道

2005年以来,北京人口以年均5.8%递增率增长,同时中心城建成区也以年均3.2%的增速扩张。人口持续增加以及城市空间扩张双重因素叠加导致出行总量和出行周转量急剧上升。2005-2010年,六环以内出行量年均递增7.2%,而出行周转量年递增率则更高达12.4%,均超过历史最高增速。2010年全市出行总量已达5792万人次,提前10年超过《总规》给出的2020年出行总量上限5500万人预期目标。与此同时,机动车保有量增长势头也日渐迅猛。尽管2010年底实施了机动车总量调控措施,2013年底机动车保有量仍达543.7万辆,也提前超越《总规》预期的500万辆目标。9tN行之道

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不仅如此,随着首都社会经济的快速发展以及人民生活水平的提高,居民的出行需求日益多样化,交通需求构成日趋复杂化。出行目的与出行方式选择的多样性日趋突出,加之对时效性、行程可靠性、舒适性、私密性以及需求实时响应度的多层次差异性要求,大有颠覆传统需求格局之势,无疑对固有忽视个性化的“大一统”交通服务模式构成严峻挑战。9tN行之道

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(2)交通需求时空分布的不均衡给交通资源配置带来更大困难9tN行之道

一方面,出行需求的强中心格局依然如故。2005年以来,中心城各环路范围的出行发生量与吸引量均有所增加。集中在四环路以内的出行量占全市的54%,二环路以内核心区交通出行强度是四环路外的10倍之多。另一方面,潮汐交通现象严重。近年来,中心城区就业岗位密度大幅攀升,人口与就业分布愈发失衡,北京中心城职住比例高出中心城边缘地区1~2倍。早高峰时段进出四环以内居民出行量之比为1.68:1。其中通过轨道线路进出四环的出行量之比为3.1:1,通过八达岭高速、京通快速路、京开高速、京港澳高速等快速路联络线进出四环的出行量之比为1.5:1。交通需求在时空分布上的不均衡不仅加剧了交通拥堵,也给交通服务资源配置及运营组织带来极大困难。9tN行之道

城市中心区的交通需求积聚程度加剧9tN行之道

城市中心区的交通需求积聚程度加剧9tN行之道

(3)交通基础设施扩充与资源、环境之间的矛盾日益凸显9tN行之道

近年来,在北京经济发展、城市建设取得巨大成就的同时,也付出了巨大的资源和环境代价,交通与资源、环境之间的矛盾日益凸显。北京市环保局数据显示,北京市机动车成为影响城市环境质量的重要因素:2012-2013年度,北京市全年PM2.5来源中区域传输贡献约占28-36%,本地污染排放贡献占64-72%。在本地污染PM2.5贡献中机动车占到31.1%。9tN行之道

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三、北京交通发展反思与启示9tN行之道

《总规》实施近十年,对北京交通的发展起到重要的指导作用,但比照《总规》,反思近几年城市及交通的发展历程,问题依然存在,主要表现在以下几个方面:9tN行之道

(1)  对交通与城市发展互动规律缺乏深入了解,二者协同关系尚未真正确立9tN行之道

北京作为首都以及京津冀地区的中心城市,《总规》对其在全国快速城镇化发展进程中所要承担的人口压力以及产业聚集效应估计不足。用地规模、人口总量、机动车保有水平、出行总量等指标均已突破《总规》的目标。城市超预期的发展进程对交通基础设施供求平衡关系带来了巨大的冲击。究其缘由,盖因没有真正认识和把握城市发展定位-城市职能-产业发展-人口-城市功能布局之间错综复杂的内在关联与互动规律。此外,受当今城市建设体制、土地出让制度以及法治环境的约束,以公交(尤其是轨道交通)为主导的TOD模式迄今仍未能在城市拓展中全面推行,交通的主导和引领作用微乎其微。具体表现在,城市空间拓展的无序及土地开发强度的均质(无梯度级差)化;城市功能布局未能与空间结构同步优化和调整,以致人口与就业分布愈发失衡;公共服务资源配置严重不均衡等等。其后果便是导致中心城区的交通需求高强度积聚状况非但未见缓和,还有所加剧,向心潮汐交通趋势日渐凸显。9tN行之道

(2)对“公交优先”与交通结构的关系认识出现偏差,出行结构优化未达预期目标9tN行之道

2005-2013年尽管公交分担率提高16.2个百分点,但小汽车分担率未降反升3个百分点;其结果是挤压了作为绿色出行方式的自行车交通的出行比例,出行结构显然未得到真正意义上的优化。此外,在大力发展轨道交通的同时,地面公交的资源并未得到充分利用。北京公交运力逐年有所提升,但客运量却持续下降。2003-2013年,公共汽(电)车运力年均递增3%,而运量自2009年以来持续下滑了6.4%。固然有道路拥堵及路权优先缺乏保障等因素影响,但不容置疑的关键在于以下三点:其一,对“公交优先”与交通结构的关系认识出现偏差。误把公共交通优先发展当作交通战略目标而非改善交通结构的策略手段之一。其二,在强调公交优先的同时,忽视了适合不同出行需求的其他出行方式(步行、自行车、电动自行车、合乘小汽车)在多元化客运体系中的合理地位与功能级配关系。第三,未全面理解和贯彻“公交都市”理念和模式。一方面,公交的经营管理迄今在如何正确处理“公交服务社会公益性”与“公交经营市场化”关系上仍深陷困惑之中。公交在服务宗旨、运力配置、运输组织调度、服务网络构建和服务模式等方面已渐渐背离市场客观需求多元化发展潮流,全面改革一成不变的单调化定时定线运营服务模式势在必行;另一方面,城市拓展及土地开发始终未能把有利于公交发展作为着眼点也是不争的事实。9tN行之道

(3)  建立常态化科学交通需求管理体系任重道远9tN行之道

目前北京仍然习惯于以简单行政管理手段作为需求管理的主要手段,用于调控小汽车保有与使用。这种方式固然可以收到立竿见影的效果,但很难构成可持续常态化需求管理体系。随着社会法治建设的推进和完善,现行的小汽车限购政策及出行限制措施在法理、社会公平性以及对经济社会发展的后期负面影响等方面恐难以经得起社会的拷问。实际上,这种过度依赖政府权力的需求管理措施应只限于在特定时段特定区域为应对特殊重大社会事件而用。否则,其代价不仅仅是难以估量的行政管理成本,还要承担政府公信力的风险。从国际上大城市(如东京、伦敦、香港等)交通需求管理政策实施情况来看,更多依靠技术、经济、和法律手段,而非行政手段作为首选。9tN行之道

(4)  对“产业化是交通可持续发展的必由之路”尚未形成社会共识9tN行之道

纵观当前城市交通发展进程中各领域所面临难以逾越的障碍,无论是基础设施建设(道路、轨道交通、地面公交、客货运枢纽、信息化与智能交通、停车设施……)、交通服务资源合理配置与共享,还是交通与城市发展协调关系的维系,无一例外的都与交通产业化相关。例如:正因为交通产业化进程缓慢,投融资体系尚未健全,资金链很难维持,交通基础设施的可持续发展便无从谈起;正因为停车设施建设与经营服务产业化迄今尚未入轨,政府-开发经营商-用户三者的责权与义务就难以界定,停车设施产权、经营权与使用权无法进入市场交易。没有这一前提条件支持,其他一切为缓解停车难而采取的措施都只能是空谈。此外,与城市发展模式转变有直接关系的“TOD”之所以迟迟未能实施,也在很大程度上是受建设经营投资体制的羁绊,其实质仍然是市场化的地产开发与非市场化的交通设施建设无法兼容的问题。其他诸如交通信息化、公交经营服务模式转变等等对产业化的依赖关系也是同理,恕不一一赘述。之所以认定“产业化是交通可持续发展的必由之路”,理论依据就在于:交通供求关系的实质是社会资源配置问题,而市场在资源配置上的决定性作用是无可替代的。9tN行之道

(5)  正确处理交通系统外延扩充与内涵改造的关系仍是不容忽视的问题9tN行之道

近年来,为应对迅猛增长的交通需求,不断加大基础设施建设投入,交通系统承载能力大幅提升是不争的事实。但在如何正确处理交通系统外延扩充与内涵改造的关系上确有不容忽视的教训。其一,过分注重“规模”,而忽视系统功能与客观需求的适配关系以及系统功能层次级配结构的合理性。例如,城市路网的规模扩充大概每年均不低于3%~4%,而路网先天性功能级配结构缺陷数十年依然如故。轨道交通“重规模,轻功能结构”的倾向更为突出。近500公里的轨道网络,不仅模式和标准单一,也未形成适应不同空间区域服务需求的完整功能层次结构体系。其二,对消除既有系统内久已存在的瓶颈或“短板”未给与应有的重视,以致严重影响系统整体协同效能发挥。其三,“重设施建设,轻系统运营效率”的倾向依然存在。不仅道路与公路的交通运行管理(路权分配、交通组织、秩序管理、信号标志系统运用等)尚有较大的改善空间,轨道交通和地面公交服务系统“建设为运营服务,运营为乘客服务”的基本原则也未真正落实。9tN行之道

(6)  交通信息化与智能交通建设本末关系尚需厘清9tN行之道

在信息化与智能化二者关系以及智能交通体系建设方向上存在本末倒置、舍本逐末的倾向。一方面,只注重上层(即信息化应用层面的智能交通))建设,忽视基础层(覆盖交通规划决策、建设、系统运营管理以及交通服务全领域的综合信息平台)建设;另一方面,受市场利益导向的影响,智能交通系统建设过于偏重于为汽车出行服务的车联网、车路协同等方面的技术开发,忽视了交通战略与规划决策支持、全方式出行诱导以及物流系统的智能化服务的全面目标。为尽早建立起足以支撑智慧型城市交通系统的基础平台,当前的任务是:在厘清交通信息化与智能交通建设本末关系的前提下,首先要依托市场化实现大数据社会共享,彻底打破信息孤岛局面。在此基础上,建立交通运行实时信息感知系统、以宽带、无线、泛在、融合为特征的一体化数据传输和通信网络、支持信息服务社会化、集约化、专业化为目的的云计算中心以及涵盖城市所有功能要素的地理空间信息系统等。9tN行之道

(7)  要把交通节能减排作为当前和今后长时期的首要任务9tN行之道

随着城镇化快速发展,客货运输需求旺盛,交通运输能源需求快速增长,加之环境、资源等因素的刚性约束,交通节能减排形势十分严峻。未来,交通节能减排是不容忽视的战略方向。基于城市交通与社会经济发展的密切制约关系、城市交通对大气环境的影响研究,以及交通能源结构与能源消耗等方面的研究应该成为一个新的战略方向。今后北京城市交通发展的模式选择、战略政策以及目标的制定等都需要围绕这一新的导向标进行相应的调整。9tN行之道

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